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资料图片：183个城市欲建国际大都市 规划成圈钱工具？

城市规划不断被随意变更，首要的驱动力来自地方政府的经济利益。

《瞭望》新闻周刊最近调查发现，目前提出建设“国际化大都市”目标的国内城市已经达183个，包括了大部分省会城市、直辖市以及次一级城市。

众多的中小城市也一哄而起，给自己制定建设“国际化大都市”的宏伟目标，如三亚、惠州、丹东、珲春、黑河、满洲里等。

很多中小城市也在制定雄心勃勃的发展目标，其中最明显的就是大搞开发区。据国土资源部统计，目前全国各类开发区6000多个，规划占地面积超过3.6万平方公里。此外大学城、科技园、软件园、旅游度假村一个比一个“高、大、全”。

与此相对应，在建设“国际化大都市”、“区域中心城市”的旗号下，城市肆意蔓延扩张，突破城市整体规划指标的现象普遍存在。许多城市总体规划尚未到期，已被盲目的城市建设全面突破，许多城市5年内“完成”为期20年的规划指标已经相当普遍。

中国城市规划设计研究院有关专家告诉《瞭望》新闻周刊，目前许多地方政府正在掀起一轮更为猛烈的“城市规划热”，国内相当一部分城市都在修编规划。

一个城市的规划，不仅代表了一个城市的文化和个性，是一个城市整体诚信度的表现，更是一个城市可持续发展的向导。城市规划随意变更的“橡皮泥现象”让人感觉到城市发展的盲动性、非透明性。建设部一位专家为此指出，“城市规划失效”正在困扰着中国城市的可持续发展，使得不少城市陷入无序和失调状态。 

国内许多城市不断突破规划线限制，急着迈向“国际化大都市”，而发达国家的城市规划和城市建设究竟是什么样的呢？《瞭望》新闻周刊驻美国、日本等国记者也进行了调查，并向读者发回国外城市规划的相关经验。

规划成为“圈地圈钱”的工具

《瞭望》新闻周刊记者调查后发现，城市规划不断被随意变更，首要的驱动力来自于地方政府的经济利益。

地方政府要做的事越来越多，但手中可支配的财力却越来越少，原因在于真正属于地方税的税种很少，加上不尽科学的政绩考核机制，地方政府保持财政收入增长最好的办法就是“土地财政”。国务院发展研究中心的调查表明，在一些地方，土地出让占地方财政预算外收入的60%以上。

专家告诉《瞭望》新闻周刊，在现行分税制下，增值税75%上解中央，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，即使像浙江这样的经济发达地区，财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税、所得税、耕地占用税等全部由地方享有。城市扩张、所谓的“经营城市”成为地方政府扩充税源的最有效途径。 

全国人大2004年《土地管理法》执法检查组的报告称，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元，这一数字还有逐年扩大之势。根据国土资源部的公报，2004年，全国土地出让金的价款高达5894.14亿元；2005年第一季度，全国土地出让金的总额达到3000亿元。

这样一个巨大的利益蛋糕，使得一些城市不断变更规划的内在驱动力十分强劲。由于土地是最大的国有资产，一些城市政府的主要收益来自于土地出让，只有将城市“做大”，增加土地供给，才能增加城市财源。因此，一旦5年花完了20年的指标，城市政府就会组织专家重新修订规划，规划的严肃性荡然无存，成了“圈地、圈钱的工具”。 

如何改变这一现象？专家认为，要遏制地方过强的发展冲动又不伤其积极性，仅靠道德感召和加强监管是不够的，必须从税制改革入手，要合理划分中央和地方的财权和事权，缩减非公共产品开支。要逐步提高公共产品占财政支出的比重，彻底根除“卖地财政”的制度合理性。

“突破”规划发展的政绩动力

地方政府最喜欢什么？一些基层干部告诉记者，一是钱袋子要鼓，二是发展速度要快，三是政绩要漂亮。

说到底，地方政府考虑最多的首先是政绩。

一些地方政府将“GDP增长”放在第一的位置，希望所在城市容纳尽可能多的人口和产业，能够贡献出更多的GDP。在这一心态下，我国一些城市迅速“成长”，“规划跟不上发展的速度”，没过几年就要进行规划的重新调整。 

深圳，人类历史上第一座只用25年就积聚了千万人口的城市，依然每年平均以100万人的速度在增长。深圳现有的1200万人口中，超过一半的人从业于劳动密集型的制造业、建筑装修业等。